Kaderbrief 2021-2025

Financiële samenvatting

Deze kaderbrief geeft een update van de lopende begroting 2021 en schetst de financiële kaders voor de periode 2022-2025. Ook nu zorgen we ervoor dat ons investeringsprogramma en voorzieningenniveau in de stad op peil blijven. Dit geeft de stad een goede basis om de coronacrisis uit te komen. Het financiële hek rond het sociaal domein helpt hierbij om scherp te blijven sturen op de financiën van het sociaal domein en onze investeringen in de stad te kunnen blijven uitvoeren. In deze paragraaf gaan we in op de uitgangspunten die we hebben gehanteerd, het uiteindelijke financiële beeld en de ontwikkeling van de financiële positie.

2.1. Context en uitgangspunten

Deze kaderbrief is opgesteld binnen een onzekere context. Hoewel het vertrekpunt een sluitende programmabegroting 2021 is, staat de financiële positie op onderdelen onder druk. Daarnaast spelen buiten de directe invloedssfeer van de gemeente meerdere onzekerheden maar liggen er ook kansen. Dit hebben we in de onderstaande SWOT-analyse gevisualiseerd:

SWOT-analyse structureel evenwicht en financiële positie

 

Voordelig

Nadelig

Intern

  1. Vorige Programmabegroting 2020-2024 over geheel structureel sluitend 
  2. Structurele behoedzaamheidsruimte (4,5 mln.)
  3. Behoudende renteverwachting op nieuwe geldleningen (3% in 2025)
  4. Met geactualiseerde MJOP’s nu goede informatie lasten / liquiditeitsvraag vervangingsinvesteringen en groot onderhoud.
  5. Het weerstandsvermogen is op orde voor opvangen incidentele schommelingen.
  1. Nog niet toebedeelde taakstelling sociaal domein (4,7 mln.)
  2. In begroting toebedeelde taakstellingen waarvan realisatie risico is (Jeugdhulp, formatie SO / Veiligheid, aanmelding SP71 enz.)
  3. Ruimte inkomstenkant is beperkt (heffingen kostendekkend, OZB niet-woningen op-1-na hoogste van Nederland, woonlasten iets bovengemiddeld, leges niet geheel kostendekkend).
  4. Op termijn hoge schuldpositie = evenwicht op lange termijn is relatief kwetsbaar voor rentestijgingen.
  5. Meerdere huidige activiteiten zijn structureel gewenst maar incidenteel gedekt.
  6. Gesloten systemen maken de begroting inflexibel.

Extern

  1. Eerste uitkomsten herijking gemeentefonds pakken voor Leiden structureel voordelig uit (+/- 5 mln. voordelig o.b.v. 2017);
  2. Bij kabinetsonderhandelingen ligt financiële problematiek gemeenten op tafel. In ieder geval voor jeugdhulp op lange termijn al aankondiging van fundamentele keuzes ‘combinatie van maatregelen en structureel extra geld’;
  3. In verschillende rapporten liggen waarschuwingen tegen ‘weeffouten’ als bij decentralisaties op tafel (Omgevingswet, Energietransitie etc.).
  4. Het nieuwe kabinet zal mogelijk ook met nieuw uitgaven / prioriteiten komen (stimuleringspakket economie)
  1. Veel discussie rondom herijking gemeentefonds vanuit nadeelgemeenten / ROB over gehanteerde uitgangspunten. Voorlopig voordeel zwakt mogelijk nog af;
  2. Tragere woningproductie / demografische ontwikkeling zorgen op korte termijn voor lagere Algemene uitkering.
  3. Steunmaatregelen tijdens corona-epidemie leiden mogelijk voor langere termijn tot rijksbezuinigingen om staatsschuld terug te brengen;
  4. Stijging van bouwkosten, mede door stijging materiaalkosten, hetgeen hogere inschrijvingen bij aanbesteding van projecten kan opleveren.

Bij het opstellen van deze kaderbrief is rekening gehouden met deze context. De provinciaal toezichthouder geeft aan dat nog niet gerekend mag worden met een eventueel positief effect van de herijking van het Gemeentefonds. Ook de uitkomsten van de arbitrage tussen gemeenten en het rijk rondom de jeugdhulp en de uitkomsten van de kabinetsonderhandelingen (waarbij financiële problematiek van gemeenten prominent op tafel ligt) kunnen we nu nog niet als positieve ontwikkeling meenemen. Daarnaast is dit de laatste kaderbrief van dit college, waardoor we terughoudend zijn met het oppakken van nieuwe initiatieven. Op hoofdlijnen hebben we daarom onderstaande uitgangspunten gehanteerd:

  • We streven voor 2024-2025 naar een reëel en structureel begrotingsevenwicht . Het hek rond het sociaal domein houden we in stand door nieuwe tekorten in afwachting van de uitkomsten van de kabinetsonderhandelingen taakstellend op te nemen. Hiertegenover verhogen we echter ook de structurele behoedzaamheidsruimte. Zo blijft de begroting als geheel in 2024-2025 structureel sluitend.
  • Veel zaken zijn in de begroting nu structureel goed geregeld, zoals de verstedelijkingsopgave met het Financieel Perspectief Duurzame Stad en het Integraal Huisvestingsplan voor de onderwijshuisvesting. In het verleden zijn daarnaast echter ook activiteiten die naar opvatting van het college in kern structureel van aard zijn, incidenteel van dekking voorzien. Verderop in deze paragraaf worden deze activiteiten toegelicht. Met deze Kaderbrief hebben we deze activiteiten tenminste tot en met 2022 gedekt. Gezien de financiële problematiek is het nu niet haalbaar om vanaf 2023 deze activiteiten van structurele dekking te voorzien. Dit zal moeten worden afgewogen als meer duidelijk is over het precieze financiële beeld voor de toekomst.
  • We zien in de stad diverse opgaven die we nu zouden willen oppakken, zoals het project duidelijke taal (verbetering dienstverlening aan laaggeletterden). Gezien de financiële problematiek hebben we er echter voor gekozen om geen nieuw beleid op te nemen, anders dan het voortzetten van lopende en urgente zaken. Dit betekent dus dat deze wensen geparkeerd worden totdat er meer duidelijkheid is over het financieel kader voor de toekomst.
  • Om de financiële problematiek in deze kaderbrief op te lossen, hebben we gekozen voor het bijsturen op ambities en het inzetten van de ruimte in reserves en onderuitputting in de begroting. Deze inzet van reserves draagt er wel aan bij dat de schuldpositie van de gemeente verder oploopt. Dit is te verantwoorden omdat hiermee het tijdelijk tekort in de eerste jaren wordt opgevangen, er nu geen ingrijpende maatregelen hoeven te worden genomen en de meerjarenbegroting in 2024 en 2025 structureel sluitend is.

De uitkomsten van de meicirculaire van het Gemeentefonds en de extra incidentele middelen voor de Jeugdhulp in 2022 hebben we nog niet in de cijfers van deze kaderbrief kunnen verwerken. Deze nemen we mee bij het opstellen van de Programmabegroting 2022. In een aparte collegebrief informeren we u hier verder over.

2.2. Financieel beeld

Ten opzichte van het huidige meerjarenbeeld 2021-2025 hebben we te maken met een aantal financiële tegenvallers. Deze staan toegelicht per begrotingsprogramma.

Belangrijke tegenvaller is een lagere uitkering uit het Gemeentefonds door een lagere inwoneraantal dan eerder geraamd. Ook als we op basis van de woningbouwplannen kritisch kijken naar de de aantallen inwoners en woningen in de ramingen en naar onze indexeringssystematiek, treedt in vooral de eerste jaren een stevig nadeel op. Meer analyse leest u in de paragraaf 'ontwikkeling algemene uitkering Gemeentefonds'. Tegenvallers treden daarnaast op door hogere lasten voor bedrijfsvoering (SP71, informatievoorziening, vervanging financieel systeem) en hogere beheerlasten uit de geactualiseerde beheerplannen voor gemeentelijk vastgoed en de kapitaalgoederen in de openbare ruimte. Binnen het sociaal domein treden met name op de Jeugdhulp en de Wmo (niet realiseren compensatie abonnementstarief) forse tegenvallers op. Tegenover deze tegenvallers staan ook een meevaller op het rijksbudget voor bijstandsuitkeringen, een meevaller op de Wmo maatwerkvoorzieningen en voordelen op de rentelasten en kapitaallasten.

Door financiële keuzes uit te stellen en ambities te temperen is de financiële problematiek teruggebracht. Hierbij is bijvoorbeeld gekozen om financiële knelpunten die voortkomen uit werkdruk en een disbalans tussen formatie en takenpakket deels financieel in te vullen. Voor het ander deel gaat het college richting de begroting met de organisatie aan de slag om door duidelijke prioritering de werkdruk en beschikbare formatie in balans te brengen.

Naast deze bijsturing wordt de resterende problematiek opgelost door reserves, onderuitputting en risicobuffers in te zetten. Hiermee is het financiële beeld en de bijsturing als volgt:

(x 1.000, - = voordeel)

2021

2022

2023

2024

2025

Autonome ontwikkelingen (buiten het 'hek')

4.633

3.735

2.342

-1.484

-6.729

Mee- / tegenvallers (buiten het 'hek')

-5.658

-327

-1.348

645

3.042

Nieuwe uitgaven (buiten het 'hek')

1.555

2.492

780

495

344

Saldo binnen het 'hek' sociaal domein

-

-

-

2.895

2.219

Totale opgave Kaderbrief

530

5.900

1.774

2.551

-1.124

a. Verhogen stelpost kapitaallasten (AD.09)

-

-400

-400

-400

-400

b. Inzet structurele behoedzaamheidsruimte 2023 (AD.10)

-

-

-1.000

-

-

c. Inzet concernreserve (AD.11)

-530

-5.500

-374

-2.151

1.516

d1. Resultaat sociaal domein na inzet reserve SD (= verhogen taakstelling SD)

-

-

-

-2.895

-2.219

d2. Verhogen structurele behoedzaamheidsruimte 2024-2025

-

-

-

2.895

2.219

Saldo na bijsturing

0

0

0

0

-8

Om na het aanpassen van de aanmeldingen tot een sluitend beeld te komen, worden de volgende maatregelen ingezet:

  • a. Jaarlijks worden investeringen later in gebruik genomen dan oorspronkelijk gepland, waardoor de kapitaallasten ook later in de begroting komen dan vooraf begroot. Hierdoor ontstaat jaarlijks incidentele ruimte in de begroting. Met de 'stelpost onderuitputting kapitaallasten' houden we hier jaarlijks rekening mee. Gezien de forse investeringsvolumes de komende jaren en de ervaring met onderuitputting in recente jaren achten we het verantwoord om deze stelpost met 400.000 te verhogen. Verdere toelichting leest u in de paragraaf 'ontwikkeling kapitaallasten en schuldquote'.
  • b. In 2023 is een structureel behoedzaamheidsbudget geraamd van 1 miljoen. We stellen voor om dit budget in te zetten voor de het incidentele tekort 2023.
  • c. In de concernreserve zit in deze kaderbrief een marge van 7,0 miljoen ten opzichte van het minimale benodigde weerstandsvermogen. We stellen voor om dit in te zetten voor de problematiek 2021-2024. Met een storting in 2025 wordt de concernreserve eind 2025 weer op het vereiste niveau van 150% van het benodigd weerstandsvermogen gebracht.
  • d. In het bovenstaande saldo is ook het saldo binnen het hek sociaal domein verwerkt. In 2021-2023 worden de tekorten opgevangen vanuit de reserve sociaal domein. Zie voor meer toelichting het inleidend hoofdstuk over het sociaal domein.

(x 1.000, - = voordeel)

2021

2022

2023

2024

2025

Mee- / tegenvallers

121

3.245

3.025

2.895

2.219

Nieuwe uitgaven

0

280

0

0

0

Verrekenen tekort met reserve sociaal domein

-121

-3.525

-3.025

0

0

Saldo SD Kaderbrief

0

0

0

2.895

2.219

Taakstelling Programmabegroting 2021

0

0

2.630

4.700

4.700

Inzet surplus reserve SD voor 2023

0

0

-1.009

0

0

Nieuwe taakstelling SD

0

0

1.621

7.595

6.919

De ontwikkeling van de Algemene uitkering is niet toegerekend aan het deel binnen of buiten het hek van het sociaal domein. Mogelijk is over de herijking van de verdeling hiervan al meer bekend bij de totstandkoming van de komende begroting. Deze informatie nemen we dan mee bij de samenstelling van de Programmabegroting 2022-2025.

Zoals toegelicht in de eerste tabel verhogen we de taakstelling sociaal domein met het aanvullend tekort 2024-2025. Gelijktijdig verhogen we de structurele behoedzaamheidsruimte met ditzelfde bedrag. Hierdoor staat er in 2024 een behoedzaamheidbudget van 7,4 miljoen en in 2025 een structureel behoedzaamheidsbudget van € 6,7 miljoen in de begroting. Met deze bijsturingsmaatregelen is de Kaderbrief als geheel in 2024 en 2025 structureel sluitend.

(x 1.000, - = voordeel)

2021

2022

2023

2024

2025

Struct. Saldo PB2021

-1.593

-2.255

-1.717

-2.184

-415

Structureel saldo kaderbrief

5.802

4.811

2.480

1.783

-1.028

Structureel saldo na KB

4.209

2.556

763

-401

-1.443

2.3. Incidenteel gedekt beleid

In deze Kaderbrief hebben we in ieder geval tot en met 2022 dekking voor de onderstaande activiteiten opgenomen, Als na herijking gemeentefonds en afronding kabinetsonderhandelingen extra middelen beschikbaar komen voor gemeenten is deze ruimte mogelijk wel aanwezig en is het (waarschijnlijk) aan de nieuwe raad en college om om af te wegen of en in welke mate deze activiteiten vanaf 2023 structureel gedekt kunnen worden.

(x 1.000)

2023

2024

2025

Deelname Economie071

250

250

250

Structurele subsidie voor Leiden Bio Science Park

gedekt

340

340

programma Leiden Kennisstad

559

559

559

Gebiedsmanagement LBSP

625

625

625

Aanvraag structureel budget voor uitvoering woonbeleid

gedekt

100

100

Programma cultuur; continuering inzet cultuurcoaches

110

110

110

Leidse Media Fonds – continuering na meerjarige incidentele dekking

100

100

100

Preventie interventie team

230

230

230

Totaal

1.874

2.313

2.313

2.4. Financiële positie

In de SWOT-analyse aan het begin van deze paragraaf benoemden we al dat de financiële positie van de gemeente onder druk staat. Hieronder werken we aan de hand van de begrippen 'stabiliteit', 'flexibiliteit' en 'robuustheid' de financiële positie verder uit.

2.4.1. Flexibiliteit

De huidige meerjarenbegroting is in 2021 is structureel sluitend en ook na deze kaderbrief zijn in de meerjarenbegroting 2024 en 2025 structureel sluitend. Dit is een goede uitgangspositie, zeker aangezien naast de structurele taakstelling binnen het sociaal domein ook een behoedzaamheidsbudget van gelijke omvang staat. Als naar aanleiding van de kabinetsonderhandelingen of herijking van het gemeentefonds extra middelen naar de gemeente komen, levert dit hierdoor ook daadwerkelijk 'extra' structurele ruimte op doordat een deel van het behoedzaamheidsbudget vrijvallen. Indien deze extra middelen niet of in mindere mate komen dan verwacht, is meerjarig sprake van een structureel sluitend beeld. De kaderbrief geeft hiermee een solide basis voor een sluitende begroting.

Wat betreft de mogelijkheden om bij structurele tegenvallers bij te sturen, is de ruimte via het verhogen van de inkomsten beperkt. De afvalstoffenheffing en rioolheffing groeien naar kostendekkende tarieven. De OZB niet-woningen is één van de hoogste van Nederland, de OZB woningen ligt 18,5% boven het landelijk gemiddelde. Aan de uitgavenkant zijn de gestegen kapitaallasten een beperkende factor in het snel structureel kunnen bezuinigen, al is dit in de besluitvorming over (vervangings)investeringen op langere termijn zeker mogelijk.

2.4.2. Weerbaarheid

De concernreserve voldoet aan de hiervoor vastgestelde norm. Het benodigd weerstandsvermogen van de gemeente is in de financiële verordening vastgesteld op ratio weerstandsvermogen 1 voor 2021-2024 en ratio weerstandsvermogen 1,5 voor 2025. In deze kaderbrief wordt het surplus hierboven ingezet om de korte-termijn-problematiek op te vangen. Dit zorgt ervoor dat de concernreserve in alle jaren aan de norm voldoet, maar dat de ruimte om een eventuele stijging van het risicoprofiel niet meer in de concernreserve aanwezig is.

Verloop concernreserve t.o.v. norm weerstandsvermogen (per 31/12 in mln.)

2.4.3. Stabiliteit

Voor het voorkomen van onverwachte schommelingen heeft vooral de toenemende schuldpositie van de gemeente de aandacht. In deze en vorige raadsperiodes is besloten om te investeren in de stad. Hierbij is steeds de politieke afweging gemaakt wat nodig is voor de stad. Als gevolg van dit investeringsprogramma van de afgelopen jaren in met name bereikbaarheid (parkeergarages, Leidse Ring Noord etc.), onderwijshuisvesting, wijkvervangingen, riolering en sportaccommodaties stijgt de (geprognosticeerde) liquiditeitsbehoefte van de gemeente. De verhouding tussen de netto schuld (schuld - vorderingen) en de totale baten is eind 2020 97%. Door de geactualiseerde cashflow binnen de projecten uit de programmabegroting 2021, de inzet van reserves voor korte-termijnproblematiek en met name het aanvullend investeringsvolume vanuit de vervangingsinvesteringen uit de onderhoudsplannen voor de openbare ruimte, neemt de geprognosticeerde schuldquote in deze kaderbrief toe tot 193% eind 2025 met een piek van 197% in 2024. In de paragraaf 'ontwikkeling kapitaallasten en schuldquote' wordt de ontwikkeling van de schuldpositie verder geanalyseerd.

De hoge schuldpositie is geen acuut probleem, maar wel een stijgende kwetsbaarheid voor de toekomst. Deze kwetsbaarheid zit vooral op de rente. De rentelasten van de geldleningen zijn gedekt in de meerjarenbegroting en door het rekenen met een stijgend rentepercentage op nieuwe geldleningen tot 3% in 2025 is in de begroting een structurele buffer voor rentestijging beschikbaar die oploopt tot ongeveer 7 miljoen in 2025. Áls de rente echter structureel stijgt, betekent dit dat de gemeente op langere termijn (ook na 2025) relatief kwetsbaar is voor verdere tegenvallers op de (her)financiering van zijn schulden, waardoor bijsturing op de schulden en ombuiging om de rentelasten te kunnen dekken noodzaak kunnen worden.