Kaderbrief 2020-2024

Financiële keuzes en positie

Deze inleidende paragraaf geeft inzicht in de voorgestelde keuzes voor de meerjarenbegroting en de financiële positie van de gemeente.

2.1. Uitdagingen voor structureel evenwicht met onzekere toekomst

Het structurele evenwicht van de begroting staat onder druk. Dit hangt voornamelijk samen met de situatie binnen het sociaal domein, maar ook 'buiten het hek' hebben we te maken met structurele tegenvallers en onzekerheden vanuit onder meer de herverdeling van het Gemeentefonds, lopende onderzoeken bij het Rijk naar de toereikendheid van de middelen waarmee gemeenten hun zorgtaken moeten uitvoeren en de ontwikkeling van de kosten als gevolg van de coronacrisis en de compensatie daarvan. De grootste financiële uitdagingen in deze kaderbrief zijn:

(Bedragen x 1.000, - = voordeel)

2020

2021

2022

2023

2024

Bruto tekort binnen het hek sociaal domein (zie paragraaf 'sociaal domein')

999

7.472

8.962

8.250

10.646

Herprioriteringsopgave herstellen structureel evenwicht (zie paragraaf 'algemeen beeld')

-

-

-

-

1.500

Herprioriteringsopgave mogelijk maken nieuw beleid / voortzetting incidenteel gedekt beleid. (zie de paragraaf 'nader af te wegen beleidswensen')

-

-

-

900

1.800

In deze kaderbrief worden voor een deel van deze problematiek voorstellen gedaan voor een oplossingsrichting. Zie hiervoor de onderstaande paragraaf 'sociaal domein' en het inleidend hoofdstuk over het sociaal domein. Over de herprioriteringsopgave voeren we met u het gesprek bij de Programmabegroting 2021.

Effect coronacrisis

De beperkende maatregelen sinds half maart hebben ook hun effect op onze stad en de gemeentelijke begroting in de vorm van lagere inkomsten en hogere uitgaven. Uitgangspunt van het kabinet is dat gemeenten volledig worden gecompenseerd voor gederfde inkomsten en hogere kosten. Hierover vinden momenteel gespreken plaats tussen het kabinet en de VNG. Op 28 mei presenteerde minister Ollongren in een brief aan de Tweede Kamer een pakket van 566 miljoen aan steunmaatregelen aan mede-overheden om de effecten van Coronacrisis van maart tot (of tot en met) juni te compenseren. Belangrijke onderdelen hiervan voor Leiden zijn onder meer een landelijke tegemoetkoming van € 60 miljoen voor het ondersteunen van lokale culturele voorzieningen, € 125 miljoen voor gederfde parkeerinkomsten en 90 miljoen voor het ondersteunen van Wsw-bedrijven die kampen met lagere omzet. Het is onzeker welk deel van deze landelijke bedragen uiteindelijk naar de gemeente Leiden komt. Hierover is waarschijnlijk pas zekerheid bij de septembercirculaire van het Gemeentefonds.

Op basis van de brief van minister Ollongren en de gesprekken met het Rijk, achten wij het voor nu plausibel dat het met de aanvullende Rijksmiddelen en beschikbare budgetten mogelijk moet zijn om het effect van de eerste maanden Covid-beperkingen op te vangen. Wij hebben er daarom voor gekozen om nu geen globale aannames over nadelen en compensatie in de begroting te verwerken, maar de uiteindelijke verdeling en ontwikkeling van de maatregelen af te wachten. De toekomst blijft echter onzeker, zowel wat betreft de verdere ontwikkeling van het virus als de volgende tranches steunmaatregelen vanuit het Rijk. In ons weerstandsvermogen hebben we daarom de buffers gehandhaafd om onvoorziene tegenvallers te kunnen opvangen.

Sociaal domein
De uitkeringen vanuit het Rijk bedoeld voor het sociaal domein houden geen gelijke tred met de uitgaven. Veel gemeenten kampen daardoor met tekorten in het sociaal domein. Zo ook Leiden. Binnen het hek van het sociaal domein zit in 2024 een structureel tekort van € 7 miljoen. Hierbij is al rekening gehouden met 1,9 miljoen aan door het rijk toegezegde extra middelen voor Jeugdhulp en € 1,7 miljoen verwachte rijkscompensatie voor het abonnementstarief.

Voor dit tekort van € 7 miljoen hebben we bovenop de al lopende bijsturingsmaatregelen uit het bijsturingsvoorstel sociaal domein (RV10.0114) een aanvullend pakket van € 1,1 miljoen aan structurele bijsturingsmaatregelen binnen het hek opgesteld en zal de TWO Holland Rijnland via ombuigingen inzetten op het terugbrengen van het Leids aandeel op het tekort op de Jeugdhulp met € 650.000. Ook stellen we voor om de meerkosten RDOG vanwege het grotendeels wettelijke karakter van de taken op te vangen vanuit de algemene middelen. Na deze bijsturing resteert in 2024 een structureel tekort binnen het sociaal domein van € 4,7 miljoen dat taakstellend is opgenomen in deze kaderbrief. Voor 2021-2022 stellen we voor om het tekort incidenteel te dekken omdat we het niet verantwoord en realistisch achten om op zo’n korte termijn aanvullend bij te sturen bovenop de reeds afgesproken bijsturingsmaatregelen binnen het hek.

Hiermee is het beeld binnen het hek van het sociaal domein in deze kaderbrief als volgt:

(bedragen x 1.000, - = voordeel)

2020

2021

2022

2023

2024

Tekort sociaal domein excl. verwachte rijkscompensatie

999

7.472

8.962

8.250

10.646

Aanname extra rijksinkomsten Jeugd vanaf 2022

-

-

-1.946

-1.946

-1.946

Aanname compensatie rijk abonnementstarief

-1.050

-900

-1.150

-1.400

-1.650

Tekort sociaal domein incl. verwachte rijkscompensatie

-51

6.572

5.866

4.904

7.050

Bijsturingsvoorstel en bijsturing TWO

-

-1.953

-2.011

-1.686

-1.761

Opvangen meerkosten RDOG uit algemene middelen

-710

-656

-594

-589

-589

Opvangen tekort 2021-2022 uit algemene middelen

0

-3.963

-3.261

-

-

Storten saldo 2020 in reserve sociaal domein

761

-

-

-

-

Restsaldo sociaal domein (taakstellend)

0

0

0

2.629

4.700

Voor- en nadelen binnen het hek worden verrekend met de reserve sociaal domein. In 2020 ontstaat een positief saldo binnen het hek dat wordt toegevoegd aan de reserve sociaal domein. Deze reserve dient de komende jaren als incidentele buffer om tegenvallers te kunnen opvangen. Gezien de stevige ombuigingen die nog moeten worden ingevuld, achten wij het wenselijk om deze buffer in stand te houden.

Algemeen beeld
Buiten het hek hebben we voor het structureel evenwicht in onze begroting vooral te maken met een tegenvallende uitkering uit het Gemeentefonds en tegenvallende kosten voor het op orde houden van onze gebouwenvoorraad onderwijshuisvesting. Voor de algemene uitkering vanuit het gemeentefonds geldt dat het belangrijk blijft om de woningbouwproductie in gang te houden, omdat dit rechtstreeks ingrijpt op de hoogte van de algemene uitkering. Met ingang van 2022 zal het gemeentefonds volgens een nieuwe verdeelsystematiek tussen gemeenten worden verdeeld. De eerste signalen suggereren dat grote gemeenten er hierbij op vooruit zullen gaan, maar de precieze verdeling zal pas bij de Decembercirculaire 2020 bekend worden. Hierin zit dus nog een onzekerheid voor het meerjarenbeeld. Incidenteel vraagt ook de implementatie van de Omgevingswet om extra ruimte in de jaren 2020-2023.

Het algemeen financieel beeld van de huidige kaderbrief is als volgt:

(bedragen x 1.000, - = voordeel)

2020

2021

2022

2023

2024

Autonoom

2.503

1.308

1.335

-40

-1.125

Mee- / tegenvaller

377

6.378

5.990

4.877

5.422

Nieuw beleid

108

1.866

-

-

-

Saldo kaderbrief voor bijsturing

2.988

9.552

7.326

4.837

4.297

SD Ombuigingsvoorstel sociaal domein / TWO

-

-1.953

-2.011

-1.686

-1.761

SD Storten saldo binnen het hek in reserve sociaal domein

761

-

-

-

-

SD Resterende taakstelling sociaal domein

-

-

-

-2.629

-4.700

Saldo na bijsturing sociaal domein

3.749

7.599

5.315

522

-2.164

Kasschuif' reserve afschrijvingen investeringen

-3.827

-7.724

-3.571

-2

0

78

125

256

283

416

Mutatie behoedzaamheidsruimte 2022-2024

-

-

-2.000

-2.000

1.500

Voorgenomen herprioritering bestaande ambities 2024 t.b.v. structureel evenwicht

-

-

-

-

-1.500

Saldo kaderbrief na bijsturing

0

0

0

-1.197

-1.749

De autonome ontwikkelingen, mee- en tegenvallers en nieuw beleid in deze kaderbrief tellen op tot het weergegeven tekort op de regel 'saldo kaderbrief voor bijsturing'. Na de bijsturingsmaatregelen en aanvullende taakstelling binnen het hek van het sociaal domein resteert in de jaren 2020-2022 een fors incidenteel tekort. Dit lossen we op door het inzetten van een deel van de bij de Programmabegroting 2020 gevormde behoedzaamheidsruimte in 2022-2023 en het laten vrijvallen van een deel van de reserve afschrijvingen investeringen ('kasschuif'). Hierbij worden de afschrijvingen die vanuit de reserve zouden worden gedekt voortaan gedekt uit structurele begrotingsruimte. Hierdoor kan een bedrag van € 15,1 miljoen uit de reserve vrijvallen. Dit bedrag wordt voor ongeveer de helft (€ 7,2 miljoen) aangesproken om het tekort binnen het hek sociaal domein in 2021 en 2022 incidenteel op te kunnen vangen. De schuldquote stijgt met 3% door het eerder inzetten van de reserve. Na deze bijsturing ontstaat in 2023 en 2024 een positief saldo dat we bij de Programmabegroting 2021 zullen betreken bij de aanvullende beleidswensen en herprioritering.

De huidige meerjarenbegroting is hiermee nog niet structureel sluitend. Hoewel in de periode 2021-2023 sprake is van een structureel begrotingsevenwicht, laat 2024 na verwerking van het saldo van de kaderbrief een structureel tekort zien van 1,2 miljoen dat voornamelijk wordt veroorzaakt door de grote openstaande taakstelling binnen het sociaal domein. Vanuit onze verantwoordelijkheid voor een structureel sluitende begroting gaan we richting de Programmabegroting 2021 in onze huidige ambities buiten het financiële hek rond het sociaal domein op zoek naar 1,5 miljoen aan herprioriteringsmogelijkheden zodat een beperkt structureel overschot ontstaat:

(bedragen x 1.000, + = begrotingsoverschot)

2021

2022

2023

2024

Structureel begrotingssaldo na kaderbrief 2020-2024

2.301

2.353

1.144

254

Om te kunnen blijven sturen op de financiën van het sociaal domein en de oplopende financiële problematiek binnen het hek ook in beeld te houden, handhaven we in de meerjarenbegroting de taakstelling in 2023 en 2024 binnen het hek. We brengen de opbrengsten van de herprioriteringsronde buiten het hek dus niet rechtstreeks in mindering op de taakstelling binnen het hek. Wel verhogen we de nu in de begroting opgenomen structurele behoedzaamheidsruimte van € 3 miljoen in 2024 naar 4,5 miljoen. Hiermee behouden we een structureel sluitende begroting die ons in staat stelt om bij te sturen op onverwachte tegenvallers (zie verderop ook de toelichting op de financiële positie).

2.2. Nader af te wegen aanvullende (beleids)wensen

Wij vinden het als college wel wenselijk om op een aantal terreinen nieuwe opgaven op te pakken of lopend beleid dat slechts incidenteel was gedekt voort te zetten. Dit vanuit leidende principes die we in de inleiding al hebben weergegeven. Tegelijkertijd achten wij het niet verantwoord om nieuw zaken op te pakken zonder een sluitende begroting en willen we niet de lokale lasten verzwaren. We zullen moeten kíezen. Daarom stellen we voor om richting de Programmabegroting 2021 via een brede herprioritering op onze lopende ambities structurele ruimte te zoeken, om nieuwe wensen van dekking te voorzien en tegelijkertijd te zorgen dat we een goede uitgangspositie hebben om de begroting structureel sluitend te houden. In afwachting van de uitkomsten van dit herprioriteringstraject hebben wij vanaf 2022 geen nieuwe structurele en incidentele beleidswensen in deze kaderbrief opgenomen. Bij de Programmabegroting willen we deze ambities afwegen tegen de beschikbare financiële middelen. Het gaat hierbij om de volgende wensen die nu dus slechts incidenteel tot en met 2021, of helemaal niet in de kaderbrief zitten, maar waarvan we wel de wens hebben om dit bij de Programmabegroting 2021 van dekking te voorzien:

(bedragen x 1.000)

Verwerkt in de kaderbrief

Af te wegen bij Programmabegroting 2021

2020

2021

2022

2023

2024

02.02

Voortzetten stedelijke Jeugdaanpak vanaf 2022

-

-

210

210

210

03.05

Investeringen openbare ruimte Diamantplein (€ 840.000)

-

-

-

30

30

05.13

Singelpark in het Energiepark

-

-

-

-

256

05.12

NDE (Natuur en DuurzaamheidsEducatie)

-

50

50

50

50

08.10

Wijksportpark Roomburgerpark

-

-

-

250

250

10.08

Voortzetten Snelle hulp bij schulden

-

281

421

421

421

OH.07

Uitbreiding formatie Financieel Advies Sociaal Domein.

60

110

110

110

110

OH.08

Diverse ontwikkelingen InformatieVoorziening

20

50

45

45

45

OH.13

Ontwikkelpool

-

100

175

175

175

Subtotaal structureel nieuw beleid

80

591

1.011

1.291

1.547

03.04

Voortzetten budget voor Economische Agenda Leidse Regio

-

250

250

-

-

07.05

Programma Jeugdhulp Leidse regio

-

225

225

225

225

08.09

Voorzetten subsidie PS theater in Leiden

-

75

75

-

-

OH.06

Datagedreven Werken Urban Data Center

-

250

250

-

-

OH.09

Projectuitvoeringskosten IV-portfolioprojecten

-

250

250

-

-

OH.10

Innovatiebudget 2021 en 2022

-

225

225

-

-

Subtotaal (meerjarig) incidenteel nieuw beleid

0

1.275

1.275

225

225

Totaal

80

1.866

2.286

1.516

1.771

Na verwerking van deze kaderbrief is in de concernreserve € 2,9 miljoen beschikbaar boven het benodigd weerstandsvermogen. Om aanvullend hierop ruimte voor de bovenstaande beleidswensen te vinden gaan we vooruitlopend op de Programmabegroting 2021 binnen de huidige begroting op zoek naar € 900.000 structurele ruimte in 2023 en € 1,8 miljoen structurele ruimte vanaf 2024. In totaal betekent dit dat we bij de Programmabegroting 2021 naast de bovenstaande beleidsambities met u het gesprek zullen voeren over een totale herprioritering op het lopend beleid van ongeveer 3,3 miljoen structureel in 2024 (€ 1,5 miljoen plus € 1,8 miljoen).

2.3. Financiële positie

De financiële positie beoordelen we op drie onderdelen:

De weerbaarheid heeft betrekking op het toereikend zijn van het weerstandsvermogen om eventuele incidentele tegenvallers op te kunnen vangen. De flexibiliteit heeft betrekking op de mogelijkheid om structureel bij te kunnen sturen. Hiervoor is het structureel sluitend zijn van de begroting een belangrijk uitgangspunt. De stabiliteit heeft betrekking op het voorkomen onverwachte schommelingen door bijvoorbeeld de ontwikkeling van de rente op nieuwe geldleningen of het niet kunnen realiseren van bijsturingsopgaven.

a. Weerbaarheid

In deze kaderbrief wordt de concernreserve met bijsturingsvoorstellen weer op het op grond van artikel 24 van de Financiële verordening 2020 (RV20.0024) vereiste niveau gebracht. Na besluitvorming in de kaderbrief is het begrote verloop van de concernreserve als volgt (in miljoen):

Uit deze grafiek blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente tot en met 2024 op het gewenste niveau zit. Daarnaast heeft de reserve Sociaal Domein na besluitvorming in deze kaderbrief een omvang van 5,2 miljoen waarmee eventuele nadelen die binnen het hek optreden kunnen worden opgevangen.

b. Stabiliteit

Met het oog op de stabiliteit zijn vooral ontwikkelingen waardoor geraamde baten en lasten in de meerjarenbegroting onverwacht hoger of lager kunnen uitvallen relevant. In deze kaderbrief betreft dit vooral de onderstaande onderdelen van de begroting:

  • Vorig jaar liet de Programmabegroting binnen het sociaal domein een ombuigingsopgave zien van 7,3 miljoen waarvan 6,2 miljoen met het bijsturingsvoorstel sociaal domein (RV19.0114) tot en met 2023 structureel kon worden ingevuld. In deze kaderbrief is aanvullend 1,8 miljoen aan bijsturingsvoorstellen aangeleverd. Als de ombuigingen niet in de verwachte snelheid tot besparingen leiden, veroorzaakt dit niet-begrote tegenvallers. Wij monitoren de invulling van deze bezuinigingen scherp.
  • Als Corona-maatregel heeft het kabinet de acressen in de Algemene uitkering voor 2020 en 2021 bevroren. Dit betekent dat de jaarlijkse onzekerheid van het "samen de trap op / samen de trap af"-principe vervalt. Het realiseren van het beoogde aantal woningen blijft echter een belangrijk aandachtpunt om de begrote inkomst uit het Gemeentefonds ook echt te realiseren. Daarnaast vormt de herziening van het Gemeentefonds in 2022 een onzekere factor, waardoor de baten vanaf 2022 kunnen gaan wijzigen. Op grond van eerste signalen over uitkomsten van herverdelingsonderzoeken lijkt dit vooral een kans omdat grote gemeenten (waaronder Leiden) er in de nieuwe verdeling op vooruit lijken te gaan. De precieze verdeling blijft echter onzeker tot de Decembercirculaire 2020.
  • Het kabinet heeft op dit moment een fors steunpakket opgetuigd om de Corona-crisis te bestrijden. Het is niet ondenkbaar dat dit op een later moment weer leidt tot aanvullende Rijksbezuinigingen waarvan gemeenten via het "samen de trap op / samen de trap af"-principe hun deel moeten invullen.

Door de forse investeringsvolumes de komende jaren (zie ook hoofdstuk ontwikkeling kapitaallasten en schuldquote) zou een stijging van de rente op nieuwe geldleningen de gemeente relatief hard kunnen raken. Als beheersmaatregel hiervoor blijven we ook bij deze kaderbrief rekenen met een (zeer) behoudende renteverwachting op nieuwe geldleningen die oploopt tot 3% in 2024. Onze laatst afgesloten financiering in 2020 sloten we af tegen een rentepercentage van 0,6% bij een lineaire aflossing over 20 jaar. Met het afsluiten van langlopende financiering brengen we eveneens het (her)financieringsrisico terug.

c. Flexibiliteit

Met de Kaderbrief 2020-2024 hebben we een structureel sluitend perspectief voor de meerjarenbegroting. Dit is een belangrijke voorwaarde voldoende flexibiliteit in de begroting te kunnen houden. Voor het realiseren van dit sluitend perspectief is het wel een voorwaarde dat de taakstellingen zoals opgenomen in de Programmabegroting 2020 worden gerealiseerd en dat in 2024 1,5 miljoen aan herprioritering buiten het hek sociaal domein wordt gevonden. Hiermee kan tegenover de taakstelling op het sociaal domein een structurele behoedzaamheidsruimte van 4,5 miljoen in 2024 worden geplaatst waarmee de begroting structureel sluit.

Een deel van de begrotingsflexibiliteit zit in de theoretische mogelijkheid voor volgende colleges om met voorstellen te komen voor lastenverzwaring. Hier heeft de gemeente Leiden voor de ozb niet-woningen al één van de hoogste tarieven van Nederland. Daarnaast bereikt de gemeente Leiden in 2022 voor de afvalstoffenheffing en rioolheffing kostendekkende tarieven. De ruimte om door lastenverzwaring bij te sturen op structurele tegenvallers is hiermee beperkter dan bij gemeenten met lagere en niet-kostendekkende tarieven.